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La loi chinoise sur les garde-côtes va-t-elle provoquer de nouvelles tensions sur les mers d’Asie ?

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L’entrée en vigueur, le 1er février 2021, de la loi chinoise portant sur la police maritime, qui évoque la possibilité de l’usage de la force armée par les garde-côtes du pays, a été abondamment relayée par les médias des pays d’Asie du Sud-Est et du Japon. Ces derniers se sentent impuissants face à la contestation de plus en plus agressive, par Pékin, de la définition des frontières maritimes régionales. Dans un contexte déjà tendu, cette initiative chinoise suscite la plus grande défiance.

Les Philippines ont officiellement protesté par le biais de leur secrétaire aux affaires étrangères Teodoro Locsin et le Vietnam a rappelé le nécessaire respect du droit international et du droit de la mer. Pour sa part, le Japon, confronté à des incursions orchestrées de garde-côtes, milices maritimes et bâtiments de pêche chinois dans la Zone économique exclusive (ZEE) et les eaux territoriales des iles Senkaku, également revendiquées par la Chine sous le nom de Diaoyutai, a exprimé sa préoccupation. Tokyo craint en effet que, sous couvert de cette loi, Pékin franchisse un nouveau cap dans la mise en œuvre de ses stratégies de coercition hybrides. La suspicion japonaise, largement partagée, est d’assister à la multiplication de situations dites de « zones grises » en mer, c’est-à-dire de tensions ne relevant ni du temps de guerre ni du temps de paix et qui ont trait à la souveraineté et aux droits maritimes.

Une loi qui tend à consolider la « stratégie du fait accompli » et l’expansion maritime de Pékin

À première vue, on peut considérer cette loi comme une démarche de professionnalisation de la garde côtière chinoise, réorganisée en 2018 et dépendant de la Police armée du peuple : il apparaissait en effet nécessaire de mettre à jour les réglementations existantes et de préciser des responsabilités jusqu’ici réparties entre quatre agences maritimes. Il s’agit de définir l’exercice du droit de police en mer dans les espaces maritimes relevant de la souveraineté chinoise et d’encadrer l’usage de la force en l’articulant à des situations précises. La définition des missions décrite dans la loi apparaît assez semblable à celles des garde-côtes régionaux : sûreté et sécurité maritimes, lutte contre les activités illicites, exploitation des ressources maritimes, protection de l’environnement marin, contrôle des pêches. Un article du quotidien chinois Global Times explique ainsi que cette loi rapproche la Chine des standards internationaux et que les Philippines n’ont pas à s’en inquiéter.

L’usage de la force est mentionné dans le chapitre VI de la loi, notamment au travers des articles 46, 47 et 48. Entre autres cas, la loi autorise l’utilisation d’« armes de poing » contre les incursions de bâtiments étrangers dans les eaux sous juridiction chinoise et l’utilisation d’« armes lourdes » en cas d’« incidents violents graves ». Il est cependant précisé que le personnel des garde-côtes doit raisonnablement évaluer le niveau de force approprié sur la base de la nature et de l’urgence du danger.

La question est de savoir comment la Chine va mettre en œuvre ces dispositions. Les juristes internationaux débattent actuellement de la manière de faire la distinction entre l’adoption appropriée de moyens de coercition dans l’application du droit maritime et l’utilisation abusive de la force. L’un des principes les plus importants consacrés par la Charte des Nations unies et la Convention des Nations unies sur le droit de la mer (CNUDM), ou Convention de Montego Bay, adoptée en 1982, porte sur le non-recours à la force et l’usage pacifique des mers. Cette question est particulièrement délicate dans le contexte des zones maritimes contestées et de pêches illégales.

Mais pour la plupart des pays qui se sentent en butte à la systématisation des incursions chinoises dans leur ZEE, le débat se pose davantage en termes politico-militaires que juridiques. Il s’agit de tenir compte de l’asymétrie des moyens maritimes en présence, notamment en mer de Chine du sud entre la Chine et les pays de l’Asean, mais aussi du niveau d’agressivité dont font déjà preuve les garde-côtes chinois. Il est à craindre que la loi du 1er février 2021 n’encourage des comportements chinois déjà observés qui, sous couvert de patriotisme et de protection des « droits maritimes », n’hésiteront plus à recourir à la force pour protéger les zones maritimes disputées par Pékin à ses voisins. Déjà en juin 2019, un navire chinois a volontairement éperonné et coulé un bâtiment de pêche philippin opérant dans les eaux proches du récif de Scarborough, occupé illégalement par la Chine depuis 2012 au détriment des Philippines.

Par ailleurs, la loi jette une ombre particulière sur les discussions en cours depuis plusieurs années entre la Chine et l’Asean autour du Code de conduite en mer de Chine, que Pékin compte faire adopter en 2021. L’un des objectifs du code est en effet de mettre en place des mécanismes pour éviter que les parties impliquées n’aient recours à la force en cas de litige.

L’instrumentalisation du « nationalisme maritime » chinois

La Chine de Xi Jinping est devenue extrêmement offensive concernant les questions de souveraineté maritime sur l’ensemble des mers d’Asie. Elle estime ainsi que plus de 80 % de la mer de Chine méridionale, qu’elle englobe dans un tracé en neuf traits, font partie de son territoire sur la base de droits historiques – bien que la Cour permanente d’arbitrage de la Haye, saisie par les Philippines, ait jugé en 2016 qu’elle n’avait pas de bases légales pour le faire. Or ce tracé en neuf traits – dans lequel Pékin a notamment inclus l’archipel des Spratleys et les Paracels – déborde sur les ZEE du Vietnam, de la Malaisie, de l’Indonésie, de Brunei et des Philippines. Ces derniers se trouvent déjà régulièrement empêchés d’exploiter leur domaine maritime par l’intervention de garde-côtes ou des milices maritimes de la Chine.

La garde côtière chinoise dispose en effet de moyens de fort tonnage et d’équipement qui en font une composante impressionnante, surclassant les forces combinées de l’ensemble des pays de l’Asean qui s’efforcent de protéger leurs ressources halieutiques, énergétiques et minières des appétits chinois. Le plus imposant bâtiment garde-côte chinois, le CGG 2901, déplace 12 000 tonnes et est équipé d’un canon de 76 mm. La stratégie d’expansion chinoise et la militarisation de certains récifs transformés en îles artificielles accueillant radars, batteries de missiles et pistes d’atterrissages, notamment dans l’archipel des Spratleys, s’accompagnent en outre de restrictions concernant le droit de passage inoffensif de tout navire, civil ou militaire dans ce que Pékin considère comme ses eaux territoriales.

De la même façon, en mer de Chine orientale, face à leurs homologues japonais qui ont réussi jusqu’à présent à les contenir, les garde-côtes chinois ont une stratégie de pénétration régulière et en nombre dans les approches maritimes des Senkaku dont ils disputent la souveraineté à Tokyo depuis des décennies. Enfin, la réunification avec Taïwan, l’« île rebelle », est au cœur du projet de renaissance de la nation chinoise de Xi Jinping dont l’échéance a été fixée par ce dernier à 2049, date à laquelle selon lui, la Chine sera devenue la première puissance mondiale.

Cette visibilité accrue de la garde côtière chinoise qui vise à en faire un outil plus efficace dans les mains du pouvoir politique participe d’un mouvement général de montée en puissance des moyens navals chinois et d’affirmation du statut de puissance maritime voulu par Xi Jinping. Dès 2013, ce dernier avait créé un groupe dirigeant restreint pour la défense des droits maritimes. Ce nationalisme maritime sert clairement à conforter la légitimité du Parti communiste chinois. Au-delà d’enjeux économiques, les revendications chinoises – qui par ailleurs mettent Pékin en prise directe avec des alliés des États-Unis (les Philippines, Taïwan, le Japon) – apparaissent avant tout politiques et portent sur le leadership régional.

L’ambiguïté induite par la loi du 1er février est que Pékin semble vouloir traiter ces questions comme des problèmes de sécurité intérieure n’appelant que l’intervention de garde-côtes exécutant des missions de police civile, par opposition à l’emploi de bâtiments de guerre chargés de missions de défense. Pour autant, la Chine a activement poursuivi la modernisation de sa flotte de guerre, comme le souligne le dernier rapport annuel du Pentagone sur les développements de la puissance militaire chinoise, dont il ressort que la marine chinoise surclasserait l’US Navy en nombre avec 350 unités, mais que l’avantage technologique reste du côté américain.

En l’état actuel des choses, on peut craindre que la loi chinoise sur les garde-côtes, à l’application potentiellement ambiguë, n’augmente les risques de tensions et d’escalade dans l’ensemble des mers de Chine. Ces risques sont déjà observables entre la Chine, certains États riverains de la mer de Chine du sud et le Japon, mais également entre la Chine et les États-Unis. En effet, la marine américaine conduit régulièrement des Opérations de liberté de navigation (Freedom of Navigation Operations, FONOPS) et des manœuvres militaires pour contester les revendications chinoises en mer de Chine du Sud.

Certains pays européens, dont la France, défenseurs d’une vision Indo-Pacifique inclusive impliquant une vigilance renouvelée dans la défense du multilatéralisme et du droit international, entendent quant à eux exercer leurs droits de navigation maritime et aérienne dans les espaces internationaux de la zone. La France, puissance résidente, y effectue de longue date des missions de présence et des escales régulières à l’invitation de ses partenaires de l’Asean. Début février 2021, sa communication sur la mission de longue durée du sous-marin nucléaire d’attaque Émeraude et l’indication de sa patrouille en mer de Chine du Sud a suscité un article courroucé du China Daily, relais d’influence peu nuancé du pouvoir chinois à l’international.

L’administration Biden, soucieuse de renforcer les liens avec ses proches alliés asiatiques, a réaffirmé que les îles Senkaku étaient couvertes par le traité de sécurité nippo-américain. Son secrétaire d’État, Antony Blinken, entend s’appuyer sur le Quad, le Dialogue de sécurité quadrilatéral fondé en 2007 autour du Japon, des États-Unis, de l’Australie et de l’Inde et relancé en 2017, et l’ouvrir à un format Quad plus.

Surmontant leurs réticences initiales à être perçues comme un front anti-chinois, les quatre États s’affirment désormais – à des degrés divers – comme des puissances navales de l’Indo-Pacifique, c’est-à-dire soucieuses de promouvoir un ordre international fondé sur le droit et d’accroître leur coopération dans le domaine de la sécurité maritime. D’une administration américaine à une autre, la compétition de puissance entre les États-Unis et la Chine semble devoir se jouer en mer.



Cet article est republié à partir de The Conversation sous licence Creative Commons.

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